Học từ Hiến pháp 1946: Cần nhìn nhận cả ưu điểm và hạn chế

Nguyễn Thị Hường*

Mỗi bản Hiến pháp đều là sản phẩm của thời đại trong đó chúng được làm ra, vì vậy không có bản Hiến pháp nào hoàn hảo. Điều quan trọng là mọi ý kiến đã có cơ hội được phát biểu chưa, mọi đề xuất đã được cân nhắc chưa, và cơ chế hiến pháp có uyển chuyển đủ để cho phép thích ứng với những chuyển biến trong tương lai của xã hội hay không? Quy trình thảo luận và thông qua Hiến pháp 1946 với tinh thần đa nguyên chắc chắn là điều mà lần sửa đổi Hiến pháp lần này chúng ta cần áp dụng và phát huy.

Trong cuộc thảo luận Hiến pháp những năm gần đây, bản Hiến pháp 1946 được nhắc đến nhiều, như một bản Hiến pháp mẫu mực, phản ánh chân thực tinh thần pháp quyền. Vì vậy có không ít người đề nghị cuộc sửa đổi Hiến pháp sắp tới chỉ cần quay lại mô hình đó là đủ. Nhưng nếu phân tích bản Hiến pháp 1946 trong bối cảnh lịch sử của nó, tôi e rằng để đạt được mục tiêu Nhà nước pháp quyền, chúng ta cần phải có một cơ chế tiến bộ hơn Hiến pháp 1946. 

Sau khi thảo luận các ưu điểm cần học hỏi, tôi sẽ phân tích những hạn chế của Hiến pháp 1946, và những thận trọng cần có khi học tập từ mô hình này. 

Tinh thần Hiến pháp 1946: trọng đa nguyên

So với Hiến pháp 1992 hiện hành, Hiến pháp 1946 quả thực có nhiều ưu điểm: ngắn gọn, súc tích; các điều khoản về dân quyền rõ ràng, không mập mờ bởi cụm từ “theo quy định của pháp luật”; phân định rõ quyền lập pháp, hành pháp, tòa án. Đặc biệt, hệ thống Tòa án tổ chức theo cấp xét xử, chứ không theo địa phận hành chính. Cách tổ chức hệ thống Tòa án theo địa phận hành chính như hiện nay khiến Tòa án thành “cấp dưới,” bị chi phối bởi các cơ quan hành pháp địa phương. Vì vậy cơ chế này thất bại trong việc bảo đảm tính độc lập của Tòa án để đối trọng quyền lực chính trị, bảo vệ quyền lợi người dân. 

Quan trọng hơn cả, bản Hiến pháp 1946 được thông qua bởi một Quốc hội lập hiến đa đảng, trong đó nguyên tắc đa nguyên được tôn trọng. Quốc hội năm 1946 bao gồm các đảng chính trị và đoàn thể thuộc mặt trận Việt Minh, như Đảng Dân Chủ, Đảng Xã hội, nhóm Mác-xít. Các tổ chức đối lập có Việt Nam Cách Mệnh Đồng Minh Hội, Việt Nam Quốc Dân Đảng. Ngoài ra còn nhiều đại biểu độc lập, tiêu biểu là như ông Nguyễn Sơn Hà doanh nhân Hải Phòng, người đã không bỏ phiếu thông qua Hiến pháp 1946 vì Hiến pháp không công nhận quyền tự do doanh thương; các đại biểu dân tộc thiểu số (ông Nguyễn Văn Chi, Nguyễn Khánh Kim, những người cổ vũ quyền quốc dân thiểu số); các đại biểu tôn giáo (cha Tín, người đề xuất thêm quyền tự do giáo dục, cha Trực, sư Thích Mục Thể); các đại biểu phụ nữ, tích cực trong việc bảo vệ quyền lợi phụ nữ khi thảo luận điều 12 về bình đẳng giữa nam giới và nữ giới.  

Trong quá trình thảo luận Hiến pháp 1946, nguyên tắc đa nguyên về cơ bản được tôn trọng. Các đảng chính trị và các đại biểu độc lập đều có quyền lên tiếng bảo vệ quan điểm của họ. Ngày 2 tháng 11 năm 1946, kỳ họp thứ hai của Quốc hội lập hiến bắt đầu thảo luận bản dự thảo Hiến pháp. Sau khi thuyết trình viên của Tiểu ban Hiến pháp, ông Đỗ Đức Dục (luật gia thuộc Đảng Dân Chủ), báo cáo các nguyên tắc chính và nội dung cơ bản của bản dự thảo đã được tiểu ban thống nhất, thành viên thiểu số của Tiểu ban được mời phát biểu để bảo vệ quan điểm của họ. Thành viên thiểu số của Tiểu ban Hiến pháp là những thành viên có quan điểm khác với quan điểm của đa số trong tiểu ban, và quan điểm thiểu số của họ đã không được phản ánh trong bản dự thảo. Tuy vậy, quy trình lập hiến bảo đảm quyền phát biểu của ý kiến thiểu số đó, để toàn thể Quốc hội được biết quan điểm của họ. Như vậy, họ có cơ hội thuyết phục Quốc hội lập hiến một lần nữa. Đó là tinh thần tôn trọng đa nguyên và dân chủ: đa số thắng thiểu số, nhưng đa số không thể tước đi quyền ngôn luận của thiểu số. 

Tương tự như vậy, mỗi đại biểu đều có quyền góp ý trong việc thảo luận mỗi điều khoản cụ thể của Hiến pháp. Nếu Quốc hội chưa thể thống nhất ngay được với các đề xuất mới, Tiểu ban Hiến pháp được giao nhiệm vụ thảo luận lại câu chữ của đề xuất, và đưa ra trước Quốc hội để thảo luận trong kỳ họp sau. Ví dụ, đại biểu Công giáo – cha Tín –  yêu cầu thêm quyền tự do giáo dục vào điều 15 Hiến pháp. Sau một cuộc thảo luận sôi nổi và kéo dài mà không ngã ngũ, chủ tịch Quốc hội giao cho Tiểu ban hiến pháp nghiên cứu lại điều này. Đề xuất này sau đó được đưa vào Hiến pháp 1946: “quyền tự do mở trường học” nhưng vẫn phải theo chương trình của Nhà nước1. Ví dụ này chứng tỏ hai điều: quá trình thảo luận Hiến pháp 1946 là nghiêm túc, sôi nổi và đa nguyên; nhưng quan điểm của đa số vẫn dè dặt mở rộng các quyền tự do và mong muốn kiểm soát các quyền tự do đó.

Trước khi bản dự thảo hiến pháp bắt đầu được thảo luận, và sau khi bản dự thảo đã được thông qua, đại diện các đảng chính trị và các đại biểu độc lập được mời phát biểu ý kiến. Có ý kiến phản đối bản dự thảo, như đại biểu Quốc Dân Đảng Phạm Gia Độ hay Trần Trung Dung  phản đối chế độ một viện, một cơ chế sẽ dẫn đến độc tài của đa số; hay đại biểu độc lập Nguyễn Sơn Hà, doanh nhân Hải Phòng, phản đối bản Hiến pháp vì trong đó không ghi nhận quyền tự do doanh thương. Có ý kiến chưa hài lòng với bản dự thảo, như đại biểu Mác-xít hay Xã hội, vì quyền lợi giới cần lao chưa được bảo vệ đủ. Có ý kiến hoàn toàn hoan nghênh. Cha Trực, đại diện Công giáo còn phát biểu, sau khi đọc dự thảo, rằng ông đã yên tâm rằng Nhà nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa hoàn toàn là một thể chế cộng hòa, chứ không phải cộng sản như nhiều người đã lo ngại. Tất cả những ý kiến đó đã được ghi lại trong báo Cứu quốc, cơ quan ngôn luận của mặt trận Việt Minh2. 

Hạn chế của Hiến pháp 1946: Tập quyền chứ không phải phân quyền

Hiến pháp 1946 cần được đánh giá trong bối cảnh lịch sử của nó, thì mới có thể rút ra những bài học thực tiễn và hữu ích.  

Bản Hiến pháp này được soạn thảo, thảo luận và thông qua trong bối cảnh căng thẳng gia tăng với Pháp, vốn toan tính quay trở lại áp đặt cai trị thuộc địa ở Đông Dương. Dù rằng có lẽ các đại biểu Quốc hội lập hiến không ai nghĩ rằng chiến tranh sẽ tái diễn chỉ một tháng sau khi bản hiến pháp được thông qua (ngày 19 tháng 12 năm 1946), không khí chung của thời điểm tháng 11 năm 1946 là sự cảnh giác và tinh thần bảo vệ nền độc lập và kiến thiết quốc gia. Đa số đại biểu Việt Minh đã cho rằng bản Hiến pháp phải đặt độc lập quốc gia và hoàn cảnh thực tế lên hàng đầu, có nghĩa rằng lợi ích tập thể đặt trước quyền lợi cá nhân, quyền lợi giai cấp. Ông Nguyễn Đình Thi, phát ngôn nhân của mặt trận Việt Minh, đã phát biểu về “cái căn bản của lập hiến” như sau: “Khi lập hiến, phải làm thế nào cho hợp với tình trạng xã hội. Ở nước ta, cái đích chính là giải phóng dân tộc. Nhưng chúng ta không quên rằng nước ta chưa được hoàn toàn độc lập. Muốn phản chiếu được thực trạng xã hội, hiến pháp Việt Nam phải là một lợi khí của tổ chức nhân dân để giải phóng dân tộc... Phải làm thế nào cho tất cả mọi giai cấp, mọi giới trong dân tộc sát cách nhau tranh đấu để dành được quyền lợi cho nước.” 

Chính vì đa số trong Quốc hội lập hiến 1946 đã đặt tinh thần kiến thiết và bảo vệ quốc gia lên hàng đầu, cơ chế quyền lực Nhà nước của Hiến pháp 1946 thực ra là cơ chế tập quyền để kiến tạo một nhà nước mạnh. Nghị viện chỉ có một viện. Nghị viện bầu ra Chủ tịch nước, với 2/3 số đại biểu tán thành; hoặc nếu sau lần bầu thứ nhất không có đủ 2/3 phiếu thuận, trong lần bầu thứ 2, chỉ cần đa số Nghị viện là đủ để bầu Chủ tịch nước (điều 45). Chủ tịch nước chọn Thủ tướng với chuẩn thuận của Nghị viện (Điều 47). Mà Thủ tướng được bổ nhiệm bởi Chủ tịch nước chắc chắn sẽ phục tùng các chính sách của Chủ tịch nước. Thêm vào đó, mỗi sắc lệnh của chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch nước (điều 53). Chữ ký này đảm bảo tiếng nói của Chủ tịch nước phải được tôn trọng trong các quyết định của Nội các. Theo cơ chế này, quyền lực của Chủ tịch nước rất lớn: có sự hậu thuẫn của đa số nghị viện, và nắm quyền hành pháp cao nhất. Cơ chế này không chỉ có thể dẫn đến “độc tài của đa số,” mà có nguy cơ dẫn đến độc tài cá nhân với sự hậu thuẫn của đa số đại biểu viện lập pháp... Không hề có cơ chế đối trọng quyền lực của hành pháp: không có một viện lập pháp thứ hai; không có cơ quan bảo hiến. 

Tiến sĩ Bùi Ngọc Sơn trong bài viết "Bài học từ Hiến pháp 1946: Ý chí nhân dân" đăng trên Tia Sáng 24/09/2011, có đề cập đến cơ chế bỏ phiếu bất tín nhiệm với Nội các như một giá trị của Hiến pháp 1946. Nhưng đặt trong tổng thể cơ chế quyền lực của Hiến pháp 1946, vai trò kiểm soát quyền lực của việc bỏ phiếu bất tín nhiệm này là không đáng kể. Quyền lực hành pháp thực sự nằm trong tay Chủ tịch nước chứ không phải Thủ tướng và Nội các. Dù Thủ tướng và nội các có bị bỏ phiếu bất tín nhiệm, thì Chủ tịch nước, nhân vật thực sự nắm quyền lực, cũng không bị ảnh hưởng gì. 

Tòa án có thể có tiềm năng làm đối trọng quyền lực. Nhưng thẩm phán do Chính phủ bổ nhiệm, mà bản Hiến pháp 1946 không quy định thêm bất kỳ đảm bảo thực tiễn nào cho độc lập của Tòa án ngoài một tuyên bố chung chung “Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp” (Điều 69). Tuyên bố này tự nó không làm cho Tòa án độc lập, mà cần một cơ chế cụ thể hơn, ví dụ, một nhiệm kỳ đủ dài để thẩm phán có thể phán xử theo pháp luật mà không phải lo sợ họ có thể bị miễn nhiệm bất kỳ lúc nào nếu phải ra quyết định trái ý các cơ quan quyền lực chính trị; hoặc một hệ thống tự quản của hệ thống Tòa án, để các cơ quan chính trị không thể can thiệp vào các quyết định kỷ luật hay hành chính của ngành Tòa án.

Đây là một điểm mà lần sửa đổi Hiến pháp sắp tới cần chú trọng giải quyết: kiểm soát quyền lực Nhà nước cần một cơ chế kiểm soát và đối trọng thực tiễn. Chế độ nào cũng tuyên bố “quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” hay “ý chí quốc dân là trên hết.” Nhưng chỉ những tuyên bố chính trị chung chung không đủ để đảm bảo dân chủ, pháp trị hay dân quyền. Các cơ chế phân quyền, bầu cử, quy trình lập pháp, cơ quan bảo hiến, mới thực sự là thước đo quyết tâm chính trị trong việc bảo vệ các quyền tự do dân chủ của công dân.

Ngoài ra, Hiến pháp 1946 đã không ghi nhận một số quyền con người cần được đảm bảo trong bối cảnh xã hội ngày nay, ví dụ các quyền về môi trường, hoặc quyền bình đẳng, không bị phân biệt đối xử vì khuynh hướng tính dục. Một hạn chế khác của Hiến pháp 1946, mà tiến sĩ Bùi Ngọc Sơn đã từng nêu, là sự thiếu vắng cơ quan kiểm soát tính hợp hiến của các điều luật, hay tính hợp thức của các văn bản của Quốc hội và chính phủ. Nếu không có một cơ quan bảo hiến, dù đó là Tòa án Hiến pháp, chức năng bảo hiến của Tòa án Tối cao, hoặc một hội đồng bảo hiến trực thuộc Quốc hội, bản Hiến pháp dù tiến bộ đến mấy sẽ khó phát huy vai trò bảo vệ quyền lợi của nhân dân trước lạm quyền.

Một hạn chế khác của Hiến pháp 1946 là việc hiến pháp này chưa được ban hành và thực thi. Tuy nhiên trong bài viết này tôi không tập trung vào khía cạnh này, mà chỉ phân tích tinh thần và mô hình của Hiến pháp 1946.

Hiến pháp của toàn dân cần tinh thần đa nguyên của Hiến pháp 1946

Như vậy, Hiến pháp 1946 có nhiều điều đáng để học hỏi, như sự súc tích ngắn gọn, các điều khoản về quyền con người rõ ràng không mập mờ, và đặc biệt là quy trình lập hiến tôn trọng đa nguyên. Tuy vậy, bản Hiến pháp 1946 có những điểm hạn chế, do được thông qua trong bối cảnh chiến tranh gần kề. Cơ chế quyền lực Nhà nước của Hiến pháp 1946 là cơ chế tập quyền, không phải phân quyền. Các điều khoản về dân quyền và nhân quyền cũng chưa đầy đủ, không đáp ứng được nhu cầu bảo vệ các quyền công dân trong mối quan hệ đa dạng và phức tạp giữa công dân và Nhà nước ngày nay. 

Hiểu những hạn chế của Hiến pháp 1946 do bối cảnh lịch sử đem lại là để học những bài học thực tiễn cho lần sửa đổi Hiến pháp tới. Chúng ta không nên hài lòng với một mô hình nào đã có sẵn, dù đó là mô hình nước ngoài hay mô hình hiến pháp từ chính lịch sử, mà cần hiểu những nhu cầu của chính xã hội ngày nay, và cởi mởi tiếp thu mọi ý kiến từ mọi thành phần trong xã hội, để từ đó làm ra một bản Hiến pháp phù hợp với xã hội mà chúng ta đang sống. 

Mỗi bản Hiến pháp đều là sản phẩm của thời đại trong đó chúng được làm ra, vì vậy không có bản Hiến pháp nào hoàn hảo. Điều quan trọng là mọi ý kiến đã có cơ hội được phát biểu chưa, mọi đề xuất đã được cân nhắc chưa, và cơ chế hiến pháp có uyển chuyển đủ để cho phép thích ứng với những chuyển biến trong tương lai của xã hội hay không? Quy trình thảo luận và thông qua Hiến pháp 1946 với tinh thần đa nguyên chắc chắn là điều mà lần sửa đổi Hiến pháp lần này chúng ta cần áp dụng và phát huy. 

________________
* Nghiên cứu sinh Luật, Đại học Indiana, Hoa Kỳ

1. Báo Cứu Quốc số 399.

2. Xem báo Cứu Quốc số 394 – 401, từ ngày 2 đến 10 tháng 11 năm 1946.

 Nguồn: Tia sáng