Cựu Chủ tịch QH: Ba vấn đề cốt lõi khi sửa Hiến pháp

 Nguyễn Văn An

 Thu Hà (lược ghi)

Cựu Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An hi vọng lần sửa đổi Hiến pháp này sẽ bàn kĩ 3 vấn đề cốt lõi: Dân được quyền phúc quyết Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp để đúng nghĩa là người chủ đất nước; Quyền của nguyên thủ quốc gia cần được tập trung hơn; Phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước cần được cân bằng hơn để phòng ngừa lạm quyền và thoái hóa quyền lực.

LTS: Văn kiện Đại hội Đảng XI vừa qua đã nêu rõ chủ trương sửa Hiến pháp theo hướng đổi mới nhận thức về nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp một cách rành mạch và kiểm soát lẫn nhau, xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước để thực hiện đầy đủ chức năng nguyên thủ quốc gia...

Bộ trưởng Tư pháp Hà Hùng Cường mới đây khẳng định: đã đến thời điểm chín muồi để sửa đổi Hiến pháp và tư tưởng pháp quyền buộc phải có cách thức viết Hiến pháp khác, không thể "ôm đồm", "dài dòng" như hiện nay. Ông cho rằng, đổi mới nhận thức về nhà nước pháp quyền chính là cơ sở chính trị để các học giả, nhà nghiên cứu hiến kế cho việc xây dựng một bản hiến pháp theo đúng nghĩa hiến pháp của một nhà nước pháp quyền.

Để rộng đường dư luận, Tuần Việt Nam lược ghi lại cuộc trò chuyện với nguyên Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An về việc tu chính Hiến pháp 1992 sắp tới.

Dân phải được phúc quyết Hiến pháp 

Sửa đổi Hiến pháp là một cơ hội sinh hoạt chính trị dân chủ sâu rộng trong toàn dân, toàn dân có được hưởng quyền lợi và làm nghĩa vụ tham gia ý kiến và phúc quyết hay không? 

Nếu nhân dân được tham gia và phúc quyết sửa đổi Hiến pháp lần này thì đây là một cơ hội to lớn do ta tạo ra để thúc đẩy mạnh mẽ và toàn diện công cuộc đổi mới đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Tôi hy vọng là như vậy.

Nếu nhân dân không được tham gia và phúc quyết sửa đổi Hiến pháp lần này thì chúng ta lại bỏ lỡ mất cơ hội vô cùng quan trọng.

Kinh nghiệm các lần sửa đổi Hiến pháp trước đây là như vậy. Chúng ta đã sửa đổi Hiến pháp nhiều lần rồi song chưa đáp ứng lòng mong đợi của nhân dân, nhân dân chưa có quyền phúc quyết Hiến pháp mà lẽ ra quyền phúc quyết Hiến pháp là quyền đương nhiên của người dân dưới chế độ dân chủ cộng hòa.

Trước tiên tôi muốn nhấn mạnh rằng chúng ta đã sửa đổi Hiến pháp nhiều lần rồi mà vẫn chưa đạt yêu cầu. Nếu tính từ năm 1946 đến 1992 là 46 năm, ta đã sửa đổi lớn 3 lần vào các năm 1959, 1980 và 1992. Đó là chưa kể nhiều lần chúng ta sửa đổi nhỏ khác.

Sửa đổi như vậy là nhiều lần rồi, song dân chưa được phúc quyết lần nào. Hiến pháp 1946 quy định dân phúc quyết Hiến pháp song dân cũng chưa được phúc quyết vì chiến tranh đã xảy ra ngay sau đó.

Còn Hiến pháp sửa đổi 1959 lại quy định Quốc hội có quyền lập Hiến và lập Pháp. Thay đổi quan trọng đó do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân bất khả kháng là đất nước trong tình trạng chiến tranh và chia cắt hai miền Nam - Bắc; rồi chịu ảnh hưởng của mô hình cộng hòa Xô Viết,...

Tuy vậy, chúng ta cần hiểu bản chất của thể chế cộng hòa hay dân chủ cộng hòa là quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân, mà trực tiếp là cử tri cả nước.

Cho nên, không thể đặt Hiến pháp ngang hàng với các bộ luật khác do Quốc hội thông qua. Hiến pháp là bộ luật cơ bản, luật gốc, luật mẹ được Quốc hội lập hiến thông qua và nhân dân phúc quyết nên rất ổn định, đặc biệt là những vấn đề cơ bản của Hiến pháp, như thể chế chính trị, ai là chủ đất nước, quyền của người chủ đất nước là những gì; ai là nguyên thủ quốc gia, quyền của nguyên thủ quốc gia là những gì?; vấn đề phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước... 

Ai là chủ đất nước?

Thứ hai, tôi cho rằng các lần sửa đổi Hiến pháp sau này có một vài vấn đề cốt lõi lại xa rời hoặc lại không rõ ràng bằng Hiến pháp năm 1946 - Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa.

Có nhiều vấn đề, ở đây tôi chỉ đề cập tới 3 vấn đề cốt lõi:

Đầu tiên, Hiến pháp phải làm rõ AI LÀ CHỦ ĐẤT NƯỚC? NGƯỜI CHỦ ĐÓ CÓ NHỮNG QUYỀN GÌ? Với câu hỏi này, có thể nhiều người sẽ nói ngay rằng Dân làm chủ chứ ai. Đúng. Cương lĩnh của Đảng, Hiến pháp và Pháp luật của nhà nước đều khẳng định như vậy. Quốc hiệu của Việt Nam đã ghi rất rõ: "Việt Nam Dân chủ Cộng hòa". Thể chế chính trị là Dân chủ Cộng hòa, khác hoàn toàn với Quân chủ.

Do vậy, người chủ đất nước không phải là Vua nữa mà chính là Dân (không phân biệt thành phần, giới tính, giàu nghèo, dân tộc, tôn giáo...).

Song quy định cụ thể về quyền làm chủ trực tiếp của người dân thì còn quá ít, nhất là quyền phúc quyết Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia thì các Hiến pháp sửa đổi sau này lại ghi khác hoàn toàn với Hiến pháp năm 1946:

Điều 21 của Hiến pháp 1946 quy định: "Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo Điều 32 và Điều 70".

Điều 32 của Hiến pháp 1946 quy định: "Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa nhân dân phúc quyết, nếu 2/3 tống số nghị viện đồng ý".

Điều 70 của Hiến pháp 1946 quy định: "Sửa đổi Hiến pháp phải theo cách thức sau đây... Khi được nghị viên ưng chuẩn, phải đưa ra toàn dân phúc quyết".

Những quy định trên đây của Hiến pháp 1946 có nghĩa rằng quyền lập Hiến hoàn toàn thuộc về toàn dân, thuộc về nhân dân, mà trực tiếp là cử tri cả nước.

Hiến pháp 1946 không có một điều nào, một ý nào quy định quyền lập Hiến thuộc về Quốc hội.

Các Hiến pháp sửa đổi sau này laị quy định Quốc hội có quyền lập Hiến:

Điều 43, 44 và 50 của Hiến pháp 1959 ghi: "Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa", là cơ quan duy nhất "có quyền lập Pháp", có quyền "làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp".

Điều 6 của Hiến pháp 1980 quy định: "Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân".

Điều 82 của Hiến pháp 1980 và Điều 83 của Hiến pháp 1992 quy định: "Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của Nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập Hiến và lập Pháp"...

Chúng ta nhận thấy ngay rằng đã có sự thay đổi rất lớn, rất cơ bản về quyền lập Hiến từ Dân đã được chuyển sang Quốc hội.

Câu hỏi đặt ra là ai có quyền chuyển quyền đó? Câu trả lời rõ ràng là chỉ có Dân mới có quyền đó. Song Dân chưa có văn bản nào chuyển quyền lập Hiến của Dân sang Quốc hội cả, mà là do chính Quốc hội tự quyết định giao quyền lập Hiến cho mình.

Có thể nói đơn giản thế này: Ai là người có quyền tối hậu trong lập Hiến thì người đó là người chủ đích thực của đất nước. Từ chỗ Dân làm chủ trực tiếp trong lập Hiến, chuyển sang chỗ Dân làm chủ gián tiếp thông qua Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất của Dân. Như vậy có thể nói, từ Dân làm chủ đích thực chuyển sang Quốc hội thay mặt cho dân làm chủ.

Đó là sự thay đổi, sự xa rời rất lớn, rất cơ bản về người chủ đích thực của đất nước.

Quốc hội vừa lập hiến, vừa lập pháp, người ta gọi như thế là vừa đá bóng, vừa thổi còi.

Dân làm chủ có nghĩa là Dân phải quyết trực tiếp thể chế quốc gia, tức là Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia, rồi Dân giao cho Nhà nước và giám sát Nhà nước (Quốc hội, Chính phủ và Tòa án) quản lý đất nước theo Hiến pháp và những quyết định đó của Dân. Như vậy Dân mới làm chủ đích thực.

Đây là vấn đề xa rời bản chất dân chủ của nhà nước, cả về pháp lý, cả về thực tiễn. Như trên đã nói, do nhiều nguyên nhân, trong đó có những nguyên nhân bất khả kháng, vì vậy, chúng ta đã chuyển từ Dân chủ thành Quốc hội chủ. Song về thực chất thì Quốc hội cũng còn nhiều hình thức.

Hiện nay khoảng 90% đại biểu Quốc hội là đảng viên. Do vậy mà nhiều người cho rằng, về hình thức thì Quốc hội quyết, song thực chất là Đảng quyết . Quyết định của Quốc hội chỉ là quyết định mở rộng trong nội bộ Đảng. Như vậy là từ Dân chủ đầy đủ chuyển sang Quốc hội chủ một phần, Dân chủ một phần, song cả Dân và Quốc hội đều còn nhiều hình thức nên nhiều người cho rằng Đảng mới thực quyền. Thực tế đó cho thấy, quyền của Dân - của người làm chủ còn bị phân tán quá lớn.

Nói cho dễ hiểu, ai làm chủ đất nước thì người đó phải có hai điều kiện, hai quyền thực chất tối thiểu là:

a/ - Bầu cơ quan đại diện cao nhất cho mình (Quốc hội) để bầu cử ra các cơ quan Nhà nước,

b/ - Phúc quyết Hiến pháp để giao quyền của Dân cho các cơ quan Nhà nước thực thi.

Bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa.

Chúng ta nói nhiều về Dân chủ, rằng nhân dân ta là người chủ đích thực của đất nước, rằng nhà nước ta là nhà nước của Dân, do Dân và vì Dân,... song những quyền tối hậu của người Dân thì lại chưa được quy định cụ thể và đầy đủ trong các Hiến pháp sửa đổi sau Hiến pháp 1946.

Ngay Hiến pháp 1946 tuy đã qui định rất rõ quyền lập Hiến thuộc về nhân dân, song cũng không thực hiện được trong thực tiễn vì lý do bất khả kháng là chiến tranh đã nổ ra ngay sau đó.

Từ khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đến nay, nhân dân ta là người chủ đất nước, song Nhà nước ta chưa một lần nào hỏi ý kiến Dân với tính chất là trưng cầu dân ý cả. Nhân dân ta chủ yếu mới làm chủ gián tiếp thông qua các cơ quan đại diện như Quốc hội và HĐND các cấp, nhân dân mới làm chủ trực tiếp trong bầu cử trưởng thôn, bầu cử đại biểu QH và HĐND các cấp. Như vậy chưa đúng với quyền và nghĩa vụ của người Dân trong thể chế Dân chủ Cộng hòa trong điều kiện hòa bình và thống nhất đất nước như hiện nay.

Nếu Dân được phúc quyết Hiến pháp thì Hiến pháp chính là văn bản pháp lý quan trọng nhất của Dân trao quyền lực của Dân cho Nhà nước.

Ngược lại, nếu Dân chưa được phúc quyết Hiến pháp thì cũng có nghĩa là Dân chưa trao quyền lực của Dân cho Nhà nước bằng một văn bản pháp lý cao nhất là Hiến pháp.

Sửa đổi Hiến pháp lần này cần giao lại quyền phúc quyết cho dân như Hiến pháp 1946 đã quy định cho đúng với bản chất của thể chế cộng hòa hoặc dân chủ cộng hòa, hoặc cộng hòa xã hội chủ nghĩa. 

Quyền lực của nguyên thủ quốc gia bị phân tán 3 nơi 

Vấn đề thứ hai là việc xác định: AI LÀ NGUYÊN THỦ QUỐC GIA? VÀ NGƯỜI ĐÓ CÓ NHỮNG QUYỀN GÌ?

Vấn đề này Hiến pháp 1946 ghi rất rõ, và Nhà nước ta khi đó thực hành cũng rất tốt.

Các Hiến pháp sửa đổi sau này lại không rõ ràng bằng Hiến pháp 1946, và trong thực hành cũng rất lúng túng.

Theo quy luật tự nhiên, đàn chim bao giờ cũng có chim đầu đàn, đàn trâu bao giờ cũng có trâu đầu đàn, dàn nhạc phải có nhạc trưởng,... Với một quốc gia cũng vậy, quốc gia nào cũng phải có một nguyên thủ.

Về quy định này, tại Điều 49 của Hiến pháp 1946 ghi cụ thể về quyền của Chủ tịch Nước như sau:

a, Thay mặt cho Nước...

b, Giữ quyền tổng chỉ huy quân đội toàn quốc...

c, Ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng....

d, Chủ tịch Hội đồng Chính phủ ...

...................

h, Ký hiệp ước với các nước....

Và Điều 50 của Hiến pháp 1946 cũng ghi: "Chủ tịch Nước không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc".

Những quy định của Hiến pháp 1946 rất ngắn gọn, rõ ràng rằng Chủ tịch Nước là nguyên thủ quốc gia, đại diện cho Nhà nước về đối nội, đối ngoại; thống lĩnh các lực lượng vũ trang; và cũng là người đứng đầu cơ quan hành pháp là Chính phủ.

Nói cho dễ hiểu, nguyên thủ quốc gia phải có ba điều kiện, ba quyền thực chất tối thiểu như sau:

a, Thay mặt cho Nhà nước về đối nội cũng như đối ngoại,

b, Đứng đầu cơ quan hành pháp,

c, Thống lĩnh lực lượng vũ trang,

Các Hiến pháp sửa đổi sau này (1959, 1980, 1992) đều giảm nhẹ vai trò của Chủ tịch Nước, không rõ thực chất quyền của một nguyên thủ quốc gia. Điều đó không phải lỗi của vị Chủ tịch nước nào, mà chẳng qua là do các Hiến pháp sửa đổi sau này quy định như vậy:

Điều 6 của Hiến pháp 1959 quy định: "Chủ tịch Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa là người thay mặt cho Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa về đối nội và đối ngoại".

Điều 65 của Hiến pháp 1959 quy định: "Chủ tịch Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thống lĩnh các lực lượng vũ trang trong toàn quốc, giữ chức vụ Chủ tịch Hội đồng Quốc phòng", song thực chất Tổng Bí thư mới là người thống lĩnh các lực lượng vũ trang.

Điều 66 của Hiến pháp 1959 quy định: "Chủ tịch Nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa khi xét thấy cần thiết thì triệu tập và Chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ". Quy định như vậy là làm giảm nhẹ hẳn vai trò của Chủ tịch Nước trong cơ quan hành pháp so với Hiến pháp 1946.

Như vậy, các Hiến pháp sửa đổi sau này đều quy định không rõ ràng và không tập trung quyền của Chủ tịch nước bằng Hiến pháp 1946. Rõ ràng không có ai hội đủ ba điều kiện, ba quyền thực chất tối thiểu của một nguyên thủ quốc gia như Hiến pháp 1946.

Tổng Bí thư Ban chấp hành Trung ương thống lĩnh lực lượng vũ trang song về pháp lý lại không thay mặt cho nhà nước về đối nội cũng như đối ngoại, cũng không đứng đầu cơ quan hành pháp.

Thủ tướng Chính phủ đứng đầu Chính phủ nhưng lại không đứng đầu đầy đủ cơ quan hành pháp và cũng không thống lĩnh lực lượng vũ trang.

Chủ tịch Nước thay mặt cho nhà nước về đối nội và đối ngoại nhưng trong thực tiễn lại không thống lĩnh lực lượng vũ trang, cũng như không đứng đầu đầy đủ cơ quan hành pháp.

Chúng ta dễ dàng nhận thấy ngay rằng quyền lực của một nguyên thủ quốc gia lại bị phân tán làm ba nơi, do ba người nắm giữ. Tức là ta có ba người thực thi quyền của một nguyên thủ trong điều hành thực tiễn, như thế có phân tán quyền của nguyên thủ quốc gia không? Tôi cho là quá phân tán.

Tới đây, chúng ta phải sửa đổi bổ sung Hiến pháp làm sao để chỉ có một nguyên thủ quốc gia, tập trung quyền hành pháp vào người đứng đầu để điều hành đất nước có hiệu lực và hiệu quả hơn.

Việc không rõ nguyên thủ quốc gia, không rõ con chim đầu đàn, không rõ nhạc trưởng, hậu quả thế nào thật dễ hiểu, dễ thấy. 

Phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước 

Cuối cùng là VẤN ĐỀ PHÂN CÔNG VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC. Phân công phải hướng tới cân bằng tương đối, phải rõ ràng, rành mạch; kiểm soát phải có chế tài, phải chặt chẽ, hiệu lực.

Phân công phải cân bằng thì mới có khả năng kiểm soát hiệu lực, kiểm soát hiệu lực nằm ngay trong sự phân công công bằng.

Nhìn lại lịch sử của thể chế quân chủ cho thấy, quyền lực tập trung vào nhà Vua, mà quyền lực bao giờ cũng có xu hướng lạm quyền, thoái hóa... Do đó mà triều đại nào lên, lúc đầu thường là được lòng người, sau lại thoái hóa, lại bị triều đại sau thay thế. Những sự thay thế đó thường diễn ra khi triều đại cũ đã quá thối nát, quá cản trở sự phát triển của xã hội và thường bị thay thế bằng bạo lực.

Chính vì thế mà thể chế cộng hòa hay dân chủ cộng hòa đã áp dụng sự phân công cân bằng và kiểm soát quyền lực để chống độc quyền, hạn chế sự lạm quyền và khi cần thì thay thế ê kíp cầm quyền một cách chủ động, kịp thời, thông qua tranh cử nghị viện.

Quyền lực dưới thể chế cộng hòa hay dân chủ cộng hòa không tập trung vào một người hay một lực lượng, cơ quan nào, mà phân công tương đối cân bằng cho ba cơ quan: Lập pháp, Hành pháp và Tư pháp (Quốc hội - Chính phủ - Tòa án): Quốc hội là cơ quan lập pháp cao nhất, Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất, và Tòa án là cơ quan xét xử cao nhất.

Nghiên cứu kỹ các Hiến pháp sửa đổi sau này (1959, 1980, 1992) thì thấy rằng những quy định để cân bằng và kiểm soát quyền lực lại không được rõ ràng và cân bằng như Hiến pháp 1946.

Ví dụ, Quốc hội có quyền lập Hiến, điều đó có nghĩa rằng quyền lực của Quốc hội vượt trội quá lớn so với các cơ quan hành pháp và tư pháp. Quốc hội có quyền phân công quyền lực cho cả các cơ quan hành pháp và tư pháp, và cho cả chính mình.

Đúng ra, quyền lập Hiến phải là quyền của Dân chứ không phải của Quốc hội. Do đó mà quyền của Dân cũng bị phân tán và yếu thế, không đúng với quyền của người làm chủ.

Hoặc quyền của nguyên thủ quốc gia bị phân tán ở ba nơi, điều đó cũng có nghĩa là quyền lực của cơ quan hành pháp quá yếu thế so với cơ quan lập pháp.

Còn quyền lực của cơ quan tư pháp thì sao? Trong thực tiễn thì nó yếu thế hơn các cơ quan lập pháp và hành pháp và còn bị chi phối trong xét xử.

Chúng ta dễ dàng nhận thấy rằng, phân công quyền lực không cân bằng, không rõ ràng thì sự kiểm soát sẽ không có hiệu lực và hiệu quả. Tình trạng tham ô, lãng phí, quan liêu, cơ hội là những biểu hiện của sự lạm quyền và thoái hóa quyền lực rõ ràng nhất. Nó cũng là hậu quả của sự phân công và kiểm soát quyền lực chưa được cân bằng như quy định của Hiến pháp 1946.

Cân bằng và kiểm soát quyền lực là một cơ chế cực kỳ quan trọng trong Hiến pháp nhằm tránh sự lạm quyền và thoái hóa mà trong thể chế quân chủ chuyên chế đã bất lực. Tất nhiên không thể nói tuyệt đối được, vì thể chế nào cũng phải thông qua con người cụ thể. Nhưng có một cơ chế cân bằng và kiểm soát quyền lực cho ba cơ quan Nhà nước, sẽ tốt hơn rất nhiều so với cơ chế tập trung quyền lực vào một ông vua, hoặc vào bất kỳ một lực lượng, một cơ quan nào khác.

Cân bằng và kiềm soát quyền lực là một sự tiến bộ về khoa học và nghệ thuật cầm quyền, là một bước tiến của văn minh nhân loại về quyền lực nhà nước. Chính vì vậy, sửa đổi bổ sung Hiến pháp lần này phải quan tâm để làm rõ ràng hơn, hoàn thiện tốt hơn sự phân công cân bằng và kiểm soát quyền lực Nhà nước.

Tóm lại, ở đây nhấn mạnh có ba vấn đề cốt lõi cần được bàn kỹ trong đợt sửa Hiến pháp tới đây:

1/- Dân được quyền phúc quyết Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, để cho đúng nghĩa với thể chế Dân chủ Cộng hòa, Dân là chủ đích thực của đất nước.

2/- Quyền của nguyên thủ quốc gia cần được tập trung hơn, nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý, điều hành của cơ quan hành pháp.

3/- Phân công và kiểm soát quyền lực cần được cân bằng hơn, nhằm phòng ngừa sự lạm quyền và thoái hóa quyền lực, chống tham nhũng, lãng phí, quan liêu và cơ hội trong hệ thống chính trị.

Tôi hy vọng tới đây, nhân dân ta sẽ được hưởng quyền và làm nghĩa vụ của người chủ đích thực của đất nước là: Tham gia ý kiến và phúc quyết sửa đổi Hiến pháp lần này. 

Nguồn: Tuần Việt Nam